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实施好民法典迫切需要强化农村土地承包及流转合同管理
时间:2020-07-25  来源:农民日报  编辑:
民法典已经颁布,并将于2021年1月1日正式实施。就在民法典通过之后的第二天,中共中央政治局就“切实实施民法典”举行集体学习,这既表明实施好民法典意义重大,也意味着实施好民法典还有不少工作要做。
实施好民法典,是当前和未来很长时期各级党委政府、各企事业单位和各社会团体的一项重大任务。农业农村部门除了应加强研究承包地“三权分置”、第二轮土地承包到期后再延长三十年及土地流转等方面的配套制度外,一项重要工作就是要强化农村土地承包合同和流转合同的管理。
加强合同管理,是农村承包地产权清晰、流转顺畅的需要。“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”是现代产权制度建设的目标,加快农村承包地流转、实现适度规模经营又是农村承包地改革的基本定位。改革开放以来,我国陆续确立了土地承包经营权和土地经营权的用益物权属性,确立了土地承包经营权和土地经营权因土地承包合同和土地流转合同生效而设立的基本规则。如民法典第三百三十三条规定,土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立;第三百四十一条规定流转期限为五年以上的土地经营权,自流转合同生效时设立。明确土地承包经营权和土地经营权的物权属性,对于稳定承包人和流转受让人经营预期、保障长久经营利益及加快流转形成规模经营优势具有重要意义。土地承包经营权确定为合同生效时即设立,而不是登记设立,符合农村土地农民集体所有、内部成员承包经营的制度本质,符合农村地域广阔、居住分散的客观现实,方便了农民群众。土地经营权同样在流转合同生效时设立,有利于提高流转效率,便于形成规模经营。但合同生效即设立突显了承包合同和流转合同的重要地位,并对合同管理提出了更高要求。虽然《农村土地承包法》第二十二条明确要求发包方应当与承包方签订书面承包合同,第四十条也同样要求土地经营权流转当事人双方应当签订书面流转合同,但从土地发包承包及承包地流转的实践看,书面合同的签订率和规范化程度都有进一步提升的空间。由于农村土地承包合同是承包地流转合同的基础,因此,承包地合同管理首先应确保土地承包合同的规范化签订。其次,土地经营权物权属性的明确,就意味着其进一步流转的闸门被打开,这自然有利于达成中央承包地“三权分置”的改革目标,有利于放活经营权,但“流转顺畅”的前提是“归属清晰”,而“归属清晰”的前提是签订规范的书面合同。在民法典即将实施的背景下,各级农业农村部门一定要认识到加强承包合同及流转合同管理的必要性和紧迫性,为实施好民法典贡献各自的智慧和力量。
加强合同管理,是保障合同各方,尤其是农户合法权益的需要。民法典第一条是立法目的和立法依据的规定,其第一句话就是“为了保护民事主体的合法权益”,足以表明为民立法的意旨。将土地承包经营权确定为用益物权,是保障承包农户利益的需要,也为进一步放活承包经营权奠定了基础。明确土地经营权的物权属性,有利于流转受让方形成稳定的经营预期、有利于流转受让方担保融资、再流转经营权,因而对于放活土地经营权,加快承包地流转、形成规模化效应具有重要意义。但民事权利也基本呈现“此消彼长”的演变规律,流转受让方经营权从债权转变为物权,在做实流转后的经营权的同时,意味着对流转方承包经营农户权利的更多限制。比如,新修正的《农村土地承包法》对土地承包经营权人解除流转合同的权利进行了严格限制,第四十二条在原则规定承包方不得单方解除土地经营权流转合同的同时,列举了承包方可以单方解除合同的四种情形,即受让方擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境,以及其他严重违约行为。同时,很多承包经营户对流转土地经营权后,同意流转受让方利用土地经营权担保融资,以及再次流转土地经营权的后果不见得很明白。在这种情况下,农业农村部门强化合同管理,不仅仅是指导、督促承包合同、流转合同的签订、备案、归档等基础性工作,更重要的是要向承包经营户和流转受让方讲清楚这种制度变革对双方利益的重大调整,让流转双方在准确把握利益变化和可能风险的情况下自愿流转,并承担相应的后果。一定要认识到农民对承包地流转从租赁债权转向用益物权的认识需要一个过程,如果农民的权利观念不能及时转变到位,就无法确保规模流转经营户的稳定经营。
加强合同管理,是公正、高效化解承包地纠纷的需要。农村土地承包纠纷,在承包地“三权分置”改革之前就不少,而影响纠纷公正、高效解决的一个重要因素就是包括书面承包合同在内的基础资料缺失。随着农村土地流转速度的加快、规模的扩大,尤其是承包地“三权分置”的成功入法,可以期待未来承包地流转和再流转都将进一步加快。权利转让越活跃,越有利于土地的节约集约利用。但权利流动越频繁,流转的链条越长,越需要产权归属清晰、产权流转过程清晰,否则,不仅容易发生矛盾,且矛盾发生后不易解决。在土地承包经营权和土地经营权依合同生效设立的情况下,各级农业农村部门,尤其是基层承包合同及土地流转管理部门,一定要从公正、高效化解承包地纠纷的高度,认识加强承包合同和经营权流转合同管理的重要意义,不仅要认真引导、指导,甚至帮助广大承包户订立规范的承包合同、流转合同,而且要根据实践需要,针对普遍性问题及时出台制度予以规范,要充分认识到农村土地承包合同和流转合同与企业之间商品交易合同的区别,要从更好发挥政府职能的角度,加强合同管理,为农村承包土地“三权分置”创造更好的条件,积极推动民法典更好实施。
(作者系中央党校(国家行政学院)政法部教授、博士生导师)